Formatieperiode belemmert snelle begrotingsaanpassingen
Er zijn inmiddels alweer zo’n drie maanden verstreken sinds de Tweede Kamerverkiezingen van 22 november 2023. Het wordt spannend wat het verdere verloop van de kabinetsformatie gaat brengen. Maar waar moeten we aan denken als het om de duur van de formatie gaat, en wat heeft dit voor consequenties voor het moment vanaf wanneer een nieuw kabinet een eigen (begrotings)beleid kan gaan voeren?
Gemiddeld een maand of 3 à 4…
Afgaande op de kabinetsformaties (na verkiezingen) van de afgelopen 30 jaar, dus vanaf 1994, duurt een kabinetsformatie gemiddeld 132 dagen. De mediaan bedraagt 111 dagen; dat wil zeggen dat de formatie in de helft van de gevallen korter, en in de andere helft van de gevallen langer duurde. Eenvoudiger gezegd: in de laatste 30 jaar duurde een formatie gemiddeld een maand of 3 à 4. In geval van een ‘gemiddelde’ formatie zou er dus omstreeks maart een nieuw kabinet moeten zijn.
…maar de marges zijn groot
Los van de vraag of er onder de huidige politieke omstandigheden sprake kan zijn van een ‘gemiddelde’ formatie, leert de ervaring dat de werkelijke duur van een specifieke kabinetsformatie sterk kan afwijken van het gemiddelde. Verloopt de formatie net zo traag (299 dagen) als in 2021-2022, dan treedt het nieuwe kabinet pas op 16 september aan. Dat is een dag voor Prinsjesdag. Een blik op de huidige stand van zaken verraadt dat het in ieder geval niet meer mogelijk is om sneller een kabinet te formeren dan bij de twee snelste kabinetsformaties sinds 1994 (weten de formatie van het kabinet-Balkenende I (68 dagen) in 2002 en de formatie van het kabinet-Rutte II (54 dagen) in 2012 het geval was. Om het snelheidsrecord uit 2012 te evenaren, had er zelfs al op 15 januari 2024 een nieuw kabinet op het bordes moeten staan.
Vierpartijenkabinetten
Er is nog een andere invalshoek mogelijk. Abstraherend van de effecten of invulling van eventuele gedoogconstructies, wordt in de huidige kabinets(in)formatie in eerste instantie gekeken naar een samenwerking tussen vier partijen: PVV, VVD, NSC en BBB. In de praktijk heeft de formatie van vierpartijenkabinetten de laatste jaren veel tijd gekost: 225 dagen voor het kabinet-Rutte III in 2017 en 299 dagen voor het kabinet-Rutte IV in 2021-2022. Als deze cijfers maatgevend zijn, is de kans klein dat er vóór het zomerreces van de Tweede Kamer een nieuw kabinet is.
In de periode tussen de Tweede Wereldoorlog en 1994 zijn er vaker kabinetten van vier of meer partijen gevormd. Die formaties verliepen doorgaans een stuk sneller, maar wellicht had dit te maken met het feit dat hierbij vrijwel altijd meerdere confessionele partijen (de voorlopers van het CDA) betrokken waren. Bij de formatie van het kabinet-Den Uyl in 1973 lag dit gecompliceerder, en was er sprake van een langdurige formatie (163 dagen), maar stukken korter dan in 2017 en 2021-2022.
Demissionaire begrotingsindiening niet ongebruikelijk
De timing van de kabinetsformatie heeft gevolgen voor het moment vanaf wanneer een (beoogde) coalitie uitvoering kan geven aan zijn eigen begrotingsbeleid. Ter illustratie: in de periode 1994-2022 is er negen keer sprake geweest van een kabinetsformatie na Tweede Kamerverkiezingen. In deze periode is het drie keer voorgekomen dat de Voorjaarsnota bij de Tweede Kamer moest worden ingediend door het demissionaire kabinet, en één keer gebeurde dit de dag na de beëdiging van het nieuwe kabinet. Ook de Najaarsnota werd in drie gevallen door een demissionair kabinet ingediend. Bij de Miljoenennota was het demissionaire kabinet zelfs vier keer (bij alle kabinetsformaties van 2010 t/m 2021-2022) de indiener.
Hoe sneller een nieuw kabinet, hoe minder noodgrepen om toch nog aanpassingen te doen
Zeker naarmate de nieuwe coalitie een andere samenstelling heeft dan de oude, zal de nieuwe coalitie op zijn beurt moeten wachten om het stokje over te nemen. Wellicht kan dit ook een aanmoediging zijn om voortvarend te formeren. Van belang is in ieder geval dat het hoofdbesluitvormingsmoment over de begroting in het voorjaar ligt. Als het jaar voortschrijdt, wordt het voor een nieuwe regering steeds minder praktisch uitvoerbaar om nog in hetzelfde jaar nieuw beleid door te voeren. En hoe terughoudend een demissionair kabinet ook is, naarmate de tijd verstrijkt wordt het ook steeds lastiger om al in het volgende begrotingsjaar drastische beleidswijzigingen door te voeren.
In grote lijnen kan tegen deze achtergrond het volgende worden gezegd over de gevolgen voor de begroting van de voortgang van de kabinetsformatie:
- Als het nieuwe kabinet in de eerste maanden van het jaar aantreedt, kan de nieuwe ministerraad meteen de voorjaarsbesluitvorming (over aanpassingen in de uitgaven in het begrotingsjaar 2024 en de hoofdlijnen van de begroting 2025) op zich nemen. In de Voorjaarsnota kan de minister van Financiën de Kamer vervolgens alvast informeren over de belangrijkste besluiten die al zijn genomen over de begroting over het jaar 2025.
- Als het nieuwe kabinet pas in de loop van het voorjaar van start gaat, zal bezien moeten worden hoe en in welk tempo nieuw beleid alsnog op korte termijn kan worden ingepast.
- In augustus neemt de ministerraad besluiten die betrekking hebben op de lasten en de koopkracht in 2025. Daarnaast leggen de ministeries rond die tijd de laatste hand aan de begrotingen voor 2025. Als er tegen die tijd nog geen nieuw kabinet is, staat het nieuwe beleid in dat geval in principe niet in de begrotingsstukken die op Prinsjesdag naar de Kamer gaan. Afhankelijk van de vraag wanneer het nieuwe kabinet begint en wat er nog praktisch op korte termijn uitvoerbaar is, kan het nieuwe kabinet (als de voorstellen nog in behandeling zijn bij de Tweede Kamer) eventueel nog wel wijzigingsvoorstellen indienen, of (als de nieuwe begrotingen in werking zijn getreden, de begrotingen tussentijds of bij Voorjaarsnota 2025 op onderdelen aanpassen. Een andere mogelijkheid is dat Tweede Kamerleden van de nieuwe coalitie de begroting op een aantal punten amenderen.
